國務院《關于深化改革 嚴格土地管理的決定》（國發(fā)[2004]28號）明確提出：“鼓勵農村建設用地整理，城鎮(zhèn)建設用地增加要與農村建設用地減少相掛鉤” （以下簡稱“掛鉤”）。江蘇省作為全國第一批實施農村建設用地整理掛鉤的試點省份，在國土資源部的指導下，扎實開展農村建設用地整理掛鉤試點工作，通過試點對農村建設用地整理掛鉤的方式和方法進行探索，初步摸索出了農村建設用地整理掛鉤的技術路線和技術規(guī)范。通過總結試點做法，我們對開展農村建設用地整理掛鉤政策的若干問題進行了比較粗淺的思考，供大家參考。

　　農村建設用地整理主要包括兩個部分：一是農村居民點用地整理；二是農村工礦廢棄地整理。

　?。?）農村居民點用地整理。農村居民點用地整理，以優(yōu)化城鄉(xiāng)居民點布局，提高用地效率和集約化程度為目標，基本內涵指從宏觀上對農村居民點的數(shù)量、布局以及從微觀上對農村居民點用地規(guī)模和內部結構、布局進行的綜合調整。主要是運用工程技術及調整土地產權，通過對農村居民點用地規(guī)模、內部結構及空間布局的再調整，使農村居民點適度集中，提高農村居民點土地利用強度，促進土地利用有序化、合理化、科學化，并改善農民生產、生活條件和農村生態(tài)環(huán)境。

　　農村居民點用地整理已成為我國土地整理的一項重要工作。一方面，農村居民點用地整理對改善農村生態(tài)環(huán)境，提高農民生活質量，緩解用地矛盾、實現(xiàn)耕地占補平衡，發(fā)展農村經濟、促進城鎮(zhèn)化，縮小城鄉(xiāng)差距，解決“三農”問題都具有重大的現(xiàn)實意義；另一方面，農村居民點整理將在我國加快城鎮(zhèn)化進程、縮短城鄉(xiāng)貧富差距中發(fā)揮積極作用，同時可以一定程度上增加對城鎮(zhèn)建設用地的供給，保障經濟的快速健康發(fā)展。過去，農村居民點整理往往緊跟項目走，即“被動整理”模式，這種做法雖然可以滿足項目用地的要求，但由于時間倉促，遺留下來的問題很多，而且，這種整理方式往往不注意整個區(qū)域用地結構的調整和土地資源配置的優(yōu)化，同時帶來了許多生態(tài)、環(huán)境等問題。把農村居民點整理納入土地利用總體規(guī)劃的專項規(guī)劃編制當中，有目的、有針對性地進行農村居民點整理，通過減少農村居民點用地與相應增加城鎮(zhèn)建設用地的“此消彼長” 相掛鉤的方式，在一定程度上緩解城鎮(zhèn)建設用地供需不平衡的現(xiàn)狀。

　?。?）農村工礦廢棄地的整理。主要是針對地處農村的、已經破產或廢棄的工礦和企業(yè)的集體所有建設用地，通過工程技術手段，對其進行重新的復墾整理使其達到或逐步達到耕作標準的過程。農村工礦廢棄地的整理是農村建設用地整理的又一重要方面，對改善農村生態(tài)環(huán)境以及農民生產、生活條件，優(yōu)化土地利用結構，促進土地可持續(xù)發(fā)展也有著重要意義。

　　2.農村建設用地整理與城鎮(zhèn)建設用地增加掛鉤的內涵

　　農村建設用地整理與城鎮(zhèn)建設用地增加掛鉤，就是在土地利用總體規(guī)劃確定的規(guī)劃用途分區(qū)的基礎上，按照土地集約利用的要求，采取科學的工程技術手段，通過對一定規(guī)劃用途分區(qū)內（一般為基本農田保護區(qū)或一般農地區(qū)）的農村居民點和農村工礦廢棄地的整理（復墾），以整理復墾出的一定數(shù)量和質量的耕地為途徑，在動態(tài)過程中，通過合理規(guī)劃布局，在特定規(guī)劃區(qū)域內減少一定數(shù)量耕地的同時，相應增加一定數(shù)量城鎮(zhèn)建設用地的一種做法。掛鉤指標應當同時具備兩種身份，即規(guī)劃建設占用耕地指標身份和耕地轉用計劃身份。

 

　　解決規(guī)劃計劃編制與執(zhí)行中突出矛盾，保障經濟社會發(fā)展過程中合理必須的用地需求，需要我們在充分理解國家現(xiàn)有的政策規(guī)定的前提下，敢于突破傳統(tǒng)思維模式，勇于創(chuàng)新用地管地思路。掛鉤政策的試行，正是近年來國土資源管理工作不斷創(chuàng)新的成果之一。

　?、賴鴦赵骸蛾P于深化改革嚴格土地管理的決定》（國發(fā)[2004]28號）第二部分第十條中明確規(guī)定：“鼓勵農村建設用地整理，城鎮(zhèn)建設用地增加要與農村建設用地減少相掛鉤。”　?、?000年，國土資源部《關于加強土地管理促進小城鎮(zhèn)健康發(fā)展的通知》（國土資發(fā)[2000]337號）第二條，《關于加強耕地保護促進經濟發(fā)展若干政策措施的通知》（國土資發(fā)[2000]408號）第四條，都明確提出：為妥善解決小城鎮(zhèn)建新拆舊過程中的建設用地指標問題，省級國土資源管理部門可以根據(jù)小城鎮(zhèn)建設試點推進情況、試點小城鎮(zhèn)土地利用總體規(guī)劃和城鎮(zhèn)建設規(guī)劃，按照“總量控制，封閉運行，臺帳管理，年度檢查，到期歸還”的原則，對國家和省級試點小城鎮(zhèn)，單列編報下達一定數(shù)量的建設占用耕地周轉指標，用于實施建新拆舊，促進建設用地的集中。

　　2004年，國土資源部《關于加強農村宅基地管理的意見》（國土資發(fā)〔2004〕234號）又提出：縣市和鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）要根據(jù)土地利用總體規(guī)劃，結合實施小城鎮(zhèn)發(fā)展戰(zhàn)略與“村村通”工程，科學制定和實施村莊改造、歸并村莊整治計劃，積極推進農村建設用地整理，提高城鎮(zhèn)化水平和城鎮(zhèn)土地集約利用水平，努力節(jié)約使用集體建設用地。農村建設用地整理，要按照“規(guī)劃先行、政策引導、村民自愿、多元投入”的原則，按規(guī)劃、有計劃、循序漸進、積極穩(wěn)妥地推進。

　　③國土資源部《關于基本農田保護中有關問題的整改意見》（國土資發(fā)[2004]223號）第一條第一款中明確提出“土地利用總體規(guī)劃確定的基本農田保護指標要在基本農田保護區(qū)范圍內落實到地塊”和“由于基礎工作不扎實，在劃定基本農田時將其他用地誤劃為基本農田的，要進行調整，并補劃同等數(shù)量和質量的基本農田。因現(xiàn)有耕地數(shù)量不足難以落實到地塊的部分，可將土地整理復墾新增加且經驗收合格的耕地補劃為基本農田。”

　　因此，“掛鉤”的實施，從規(guī)劃意義上講，只能限于在規(guī)劃的基本農田保護區(qū)和一般農地區(qū)內開展。同時，國土資源部《關于開展補充耕地數(shù)量質量實行按等級折算基礎工作的通知》（國土資發(fā)[2005]128號）第四條第三款“如補充耕地等級低于被占用耕地等級，逐步實行按等級折算增加補充耕地面積”的規(guī)定，為我們通過基本農田保護區(qū)或一般農地區(qū)內農村建設用地整理掛鉤，解決了實事求是的善后解決辦法和管理控制辦法。

 

　　4.1“掛鉤”的積極意義

　　現(xiàn)階段，我國進入經濟發(fā)展的快速時期，各個地方尤其是城市（鎮(zhèn)）化和工業(yè)化發(fā)展較快的地區(qū)對建設用地的需求越來越大。就當前的經濟發(fā)展過程而言，土地資源的非農化是不可避免的。土地非農化可以分為消耗性非農化以及過度非農化兩個部分。消耗性非農化主要依照經濟規(guī)律的要求，以及由于城市（鎮(zhèn)）化和工業(yè)化進程的需要而不得不消耗的一部分農用地；而過度非農化則是指地方政府部門把土地的價格人為地降低所帶來的土地資源的過度消耗。“掛鉤”就是依靠政府部門發(fā)起，運用經濟手段促進農村建設用地的整理，在改善農村生態(tài)環(huán)境和農民生產、生活條件的同時，既適度地減少農村建設用地、整理復墾為耕地，又為地方爭取到更多的建設用地指標，滿足經濟發(fā)展對城鎮(zhèn)建設的合理用地需求。

　　4.2 “掛鉤”實施可行性

　　據(jù)統(tǒng)計，目前全國農村建設用地的總量約2.7億畝，5倍于城鎮(zhèn)建設用地。根據(jù)土地利用現(xiàn)狀變更調查資料，江蘇省農村居民點達93.52萬公頃，2004年全省有農村人口4056.97萬人，自然村18.86萬個，平均每平方公里1.8個自然村，人均占地230平方米，而且分布較為零散，“空心村”大量存在，土地利用較為粗放。隨著經濟特別是城鎮(zhèn)化的快速發(fā)展以及人民生活水平的提高，農民進城入鎮(zhèn)的愿望相當強烈，再加上經濟發(fā)達地區(qū)對建設用地需求的強烈愿望以及政府的大力倡導，就為“掛鉤”的實施提供了有利的社會條件、經濟條件和政策基礎。

 

　?。?）科學規(guī)劃、優(yōu)化配置的原則“掛鉤”工作要在對農村建設用地現(xiàn)狀基本情況進行充分進行調查研究的基礎上，根據(jù)土地利用總體規(guī)劃、城鎮(zhèn)體系規(guī)劃和村鎮(zhèn)建設規(guī)劃的要求，科學編制農村建設用地整理專項規(guī)劃和“掛鉤”項目區(qū)實施規(guī)劃，以規(guī)劃控制建新拆舊規(guī)模，調控具體實施時序安排，引導城鄉(xiāng)用地布局和土地利用結構調整優(yōu)化。

　　（2）尊重農民意愿、維護集體和農戶土地合法權益的原則

　　“掛鉤”的實施過程中，應按照相關的法律法規(guī)以及土地利用總體規(guī)劃的要求，取得相關集體土地所有權人的同意，充分尊重農民意愿，不搞強制拆遷，切實維護農民個人、集體經濟組織和其他有關個人、單位的合法權益。對于因拆遷對農民或集體經濟組織造成損失的，要給以補償，并且保證農民生活水平不降低。

　　（3）政府主導，協(xié)同推進的原則

　　“掛鉤”的實施涉及面廣量大，情況較復雜，因此必須要在地方政府的統(tǒng)一領導下，由國土、發(fā)展改革、城鎮(zhèn)規(guī)劃、建設、財政、農業(yè)、民政、環(huán)保、水利、勞動等部門協(xié)同開展工作，在科學論證的基礎上，進行規(guī)范操作。但農村建設用地整理是一項復雜的系統(tǒng)工程，不可能完全依靠政府來進行整理，需要運用經濟手段，引進市場機制，充分發(fā)揮市場主體作用，調動方方面面的積極性。

　?。?）因地制宜，促進土地可持續(xù)利用的原則

　　在農村建設用地整理的過程中要十分注重土壤質量的改良，注重農村生態(tài)環(huán)境和農業(yè)生產設施的改善，按照保護生態(tài)環(huán)境，提高環(huán)境容納能力的原則實施各項土地整理的生物和工程技術措施。同時，要注重發(fā)揚人文精神，要注意有選擇地保留民族、民俗等文化遺產和建筑，要充分考慮農民的意見和建議，“以人為本”，做到農村居民點整理與文化建設相統(tǒng)一。

 

　　“掛鉤”的實施應當是一個動態(tài)的過程。由于“掛鉤”的實施過程中必然涉及農村居民的拆遷安置問題，因此，我們認為在維護農村社會穩(wěn)定的前提下，其必然是“先易地安置、再拆遷實施”和“先使用周轉指標，再整理置換歸還”的兩個同步統(tǒng)一的動態(tài)過程。這個過程應當包括以下幾個主要內容：

　　6.1“掛鉤”的方法

　　農村建設用地整理出的耕地，可以全部置換為建設用地指標。為保障“掛鉤”工作的順利啟動，應先安排部分掛鉤周轉指標，并允許在整理（復墾）形成耕地前進行使用。即按照土地利用總體規(guī)劃的要求，在城鎮(zhèn)規(guī)劃發(fā)展區(qū)域內，相應增加規(guī)劃建設用地預留區(qū)，同時，必須要在規(guī)定的年限（期）內整理復墾出相應面積的耕地，完成對已經使用的建設用地周轉指標的置換歸還。對于超額完成整理復墾任務、形成新的建設用地指標的，新指標可以結轉到下一期直接使用；對于未能完成整理形成耕地、置換歸還任務的，要相應核減其以后的正常建設用地指標和現(xiàn)行規(guī)劃建設占用耕地指標；對于完成歸還任務確有困難的，可以繳納相應的費用，有償調劑異地超額完成整理復墾任務、形成的建設用地指標。“掛鉤”實施主體可以自行整理，也可以委托專業(yè)機構進行整理，相關費用由自己承擔。

　　6.2農村建設用地整理權屬調整方法

　　農村建設用地整理針對農村居民點、農村工礦廢棄地，結合農田基本建設對農村建設用地、田、水、路、林等進行整理。依據(jù)不同的整理形式、不同對象，對土地所有權、使用權調整采取不同的方法。

　?。?） 土地所有權的調整方法

　?、?農村建設用地整理過程中，整理區(qū)內部分建筑物，包括農民住宅等，按照農村建設用地整理規(guī)劃及村鎮(zhèn)規(guī)劃要求進行遷并，地上建筑物、青苗等附作物，作為土地的他項權利要進行補償，補償費用計入整理費用。遷并過程中按就近原則并入他村的，其占用的土地應按照公認的準則，在相鄰的農地上以等量的原則進行權屬的調整置換。

　?、?成片土地整理過程中，涉及村界調整的要進行村與村之間土地所有權的調整，這種調整必須以整理土地格局所涉及的地塊走向所決定的新的村界作為仲裁的出發(fā)點，若調整的地塊質量不等同，則按照讓出或并入地塊的等當量或等價原則進行補償；若調整的地塊質量相同，可按等量原則調整村與村之間的土地所有權。　

       ③ 由于歷史原因，相鄰行政單位遺留下來的插花地及其整理，可在土地整理中作為權屬調整的“籌碼”，按等當量或等價值對其土地所有權進行調整。

　?、?不相鄰村間插花地，也可按照插花地及其整理作為權屬調整的“籌碼”這個原則，等當量通過各自相鄰的村依次進行土地所有權的調整。

　　（2） 土地使用權的調整方法

　?、?按等質、等量模式進行調整的方法。這種土地使用權的調整，只能在穩(wěn)定經營承包權的基礎上，按照整理前、后土地數(shù)量質量相當?shù)哪Ｊ剑瑢⒄砗笸恋刂匦路峙?、認定，并簽署土地權屬界線認可書和土地經營承包證書。由于整理后地塊面積變大，塊數(shù)變少，可能出現(xiàn)同一地塊幾家共同經營的狀況，可采取在地塊中設立一些象征性的地塊標志來加以解決。

　?、?按照股份制及租賃模式進行調整的方法。這種方法適用于經濟發(fā)達的地方，閑置農民已轉入第二、三產業(yè)，且具有穩(wěn)定收入。在整理后，按照農民自愿的原則，對整理前土地評估或土地質量評估結果折股，自愿組建股份制土地經營組織，統(tǒng)一經營土地，并持股權的多少參與土地收益的分配；亦可將分戶承包的土地適度集中整理，并將整理后的土地通過協(xié)議或招標的方式租賃給種田大戶，簽訂租賃合同，租賃費用分配給農地承包權的出讓者或用于養(yǎng)老保險等社會福利事業(yè)。

　?、坌略鼋ㄔO用地掛鉤指標和新增耕地使用權的調整方法。農村建設用地整理能夠增加大量耕地面積，其新增建設用地掛鉤指標可由整理工程投資者使用和擁有；新增耕地可歸當?shù)卮寮w，由村集體統(tǒng)一經營使用，或租賃給種田大戶，租金歸集體所有。

　　6.3農村建設用地整理潛力測算的技術路線

　　在分析當?shù)刈匀?、社會經濟條件的基礎上，選取不同的農村建設用地整理模式，確定不同整理模式的整理標準，并確定出不同整理模式的整理范圍。在此基礎上，依據(jù)不同整理模式和整理標準計算整個測算區(qū)域的農村建設用地整理潛力。***資金來源與收益分配

　　農村建設用地整理資金可以先由政府財政出資或進行部分土地使用權的抵押貸款解決，然后通過整理后的土地增值、掛鉤建設用地指標的出讓金、相關稅費等收益來平衡預算。

　　與此同時，在農村建設用地整理的過程中，也必然涉及到土地收益分配的問題。政府可以一次性把補償費用付給農民，也可以租賃農民土地的承包經營權，每年（或定期）付給農民一定額度租金。值得注意的是，如果地方政府把建設用地指標異地轉讓，獲得的資金也應該與農民或集體經濟組織一同分享。我們認為政府應該按照租賃農民土地或農民以土地入股等方式，讓農民獲得穩(wěn)定的補償，這樣既可以獲得因土地升值給農民帶來的收入，也可以避免因通貨膨脹給農民帶來的損失，從而充分保障農民的權益，提高農民生活水平。

 

　　農村建設用地整理與城鎮(zhèn)建設用地指標掛鉤是一項復雜的系統(tǒng)工程。我們認為，在此過程中應該注意以下幾個問題：

　?。?）充分尊重集體土地產權，加強農村土地產權制度建設，切實保障農民權益

　　首先，農村居民點整理要充分尊重土地所有者的權益，不得侵犯農民的產權。其次，應該加強宣傳力度，使廣大農民認識到居民點整理的重大意義，并保證整理項目的透明和公開，隨時接受農民的監(jiān)督。第三，在整理過程中，要給予農民實惠，注重改善居民生產、生活條件，并保證農民生活質量不降低。比如，宅基地拆遷后安置房子的面積要小于原先的面積，要注意加強小區(qū)配套基礎設施的建設。對于整理過程中對農民造成的損失要給予公平的補償。

　　加強農村集體產權制度的建設。具體來說應該注意以下幾個方面：一是建立長期穩(wěn)定的土地登記制度，對于未及時登記的要盡快補辦登記手續(xù)。二是嚴格執(zhí)行國家制定的宅基地面積標準，對于不符合宅基地面積標準的要及時調整。三是積極開展農村建設用地流轉的試點工作，優(yōu)化土地配置?！。?）引入市場化運作方式，因地制宜采取多種整理模式，積極探索新模式

　　農村建設用地整理的模式大致可以分為兩個主要部分：一是村民居住的安置模式，主要有：公寓化或社區(qū)化的整理模式、村莊整體搬遷，異地改造的整理模式、縮并自然村，建設中心村的整理模式、村莊內部用地改造控制型的整理模式等；二是資金籌措模式，主要有：政府主導型、市場主導型、村集體自主型等。

　　農村建設用地整理是一個長期、動態(tài)的過程，一方面，我們要學習一些典型模式的經驗，同時也要因地制宜，適時創(chuàng)新和探索一些新的模式；另一方面，對于條件適當?shù)牡貐^(qū)，我們要對整理模式進行市場化運作。

　?。?）城鎮(zhèn)建設用地指標置換要做到與復墾耕地的數(shù)量、質量“雙掛鉤”

　　農村建設用地整理要十分注重復墾耕地的質量，建立耕地質量評價體系，完善耕地質量評價系統(tǒng)，合理運作、科學評價，做到建設用地指標與復墾耕地的數(shù)量、質量“雙掛鉤”。

　　（4）農村建設用地整理要十分注重生態(tài)環(huán)境保護和人文精神

　　在農村建設用地整理的過程中，要十分注重保護耕地質量和農村生態(tài)環(huán)境。具體來說應該注意以下幾點：一是注重土壤的改良。土地作為自然的產物，其質量的提高必須遵循自然生態(tài)規(guī)律，必須充分考慮土地生態(tài)系統(tǒng)內物質循環(huán)和能量流動的特點，考慮系統(tǒng)內各生態(tài)因素間的相互平衡以及土地生態(tài)系統(tǒng)與其他各相關環(huán)境系統(tǒng)間的相互關系；二是注重農村生態(tài)環(huán)境的改善，對于不適合作物耕種的土地，要做好退耕還林還湖工作，維護農村生態(tài)系統(tǒng)；三是按照保護生態(tài)環(huán)境，提高環(huán)境容納能力的原則實施各項土地整理的生物和工程技術措施。

　　同時，要重視人文建設，注意有選擇地保留民族、民俗等文化遺產和建筑，做到土地整理與文化建設相統(tǒng)一。